DE NOUVELLES PRECISIONS SUR LES POSSIBILITES D'URBANISATION EN ZONE DE MONTAGNE

De nouvelles précisions sur les possibilités d'urbanisation en zone de montagne

(A propos de Conseil d’Etat, 2 octobre 2019, commune du Broc, n° 418666, mentionnée aux tables du Recueil)

Si l’on assiste à la fonte des neiges et des glaciers, les enjeux urbanistiques en zone de montagne persistent et évoluent. De l’intérêt initial de certaines villes pour les eaux thermales à l’offre de loisirs diversifiées actuelles, tout en préservant les espaces naturels et agricoles, le territoire montagnard est en mouvement.

Une étape clé avait évidemment été franchie avec l’adoption de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, qui venait fixer un cadre juridique plus précis. C’est aussi le signe que ces enjeux urbanistiques ne sont pas nouveaux. Néanmoins, ceux-ci évoluent et tendent à se renforcer. Une loi Montagne 2 (loi de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne) a d’ailleurs été adoptée le 28 décembre 2016, venant compléter la législation initiale et attestant du souci apporté à ces questions.

Dans ce cadre, une certaine vigilance s’exerce à l’égard des extensions de l’urbanisation dans ces zones de montagne. S’il est vrai que les documents d’urbanisme ont globalement tendance à répondre à une logique de modération de la consommation foncière, cette sensibilité se retrouve particulièrement dans les communes de montagne.

Ainsi, en secteur de montagne, le principe est fixé par l’article L. 122-5 du Code de l’urbanisme (anciennement article L. 145-3 du même Code), qui dispose que :

« L'urbanisation est réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants, sous réserve de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes, ainsi que de la construction d'annexes, de taille limitée, à ces constructions, et de la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées. »

Le principe est donc celui de l’extension de l’urbanisation en continuité de l’urbanisation existante. Il trouve à s’appliquer tant aux personnes publiques qu’aux personnes privées, et concerne la quasi-totalité des travaux et aménagements envisageables, ainsi que le rappelle l’article L. 122-2 du Code de l’urbanisme.

Pour l’application de ce principe, la notion de continuité doit s’apprécier au regard des caractéristiques locales de l'habitat traditionnel, des constructions implantées et de l'existence de voies et réseaux. La jurisprudence administrative vient apporter des éclaircissements concrets sur ces éléments. Le rôle des documents d’urbanisme communaux et inter-communaux est ici également non-négligeable, précisant et justifiant les choix opérés à ce titre. Ceux-ci permettent aussi, sous certaines conditions, de venir déroger à ce principe d’extension de l’urbanisation en continuité de l’urbanisation existante. Dans tous les cas, ces possibilités d’urbanisation doivent être mises en perspectives avec les dispositions spécifiques visant à préserver les espaces agricoles et naturels.

Ainsi, on l’aura compris, les enjeux de l’urbanisme dans les secteurs de montagnes font appel à des règles juridiques subtiles et nuancées. A ce titre, par une décision remarquée, le Conseil d’Etat vient d’apporter des précisions à ce cadre juridique.

Dans cette affaire, une association et des particuliers contestaient la délivrance d’un permis de construire pour une maison d’habitation avec piscine sur le territoire de la commune du Broc. Si le Tribunal Administratif de Nice a rejeté les recours contre ce permis de construire, la Cour Administrative d’Appel de Marseille a ensuite annulé ce jugement de première instance ainsi que le permis de construire. La commune et le pétitionnaire ont alors introduit un pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat. C’est la décision commentée.

La décision du Conseil d’Etat vient ainsi juger qu’ :

« il résulte des dispositions du III de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat qui les a modifiées, que l'urbanisation en zone de montagne, sans être autorisée en zone d'urbanisation diffuse, peut être réalisée non seulement en continuité avec les bourgs, villages et hameaux existants, mais également en continuité avec les " groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants " et qu'est ainsi possible l'édification de constructions nouvelles en continuité d'un groupe de constructions traditionnelles ou d'un groupe d'habitations qui, ne s'inscrivant pas dans les traditions locales, ne pourrait être regardé comme un hameau. L'existence d'un tel groupe suppose plusieurs constructions qui, eu égard notamment à leurs caractéristiques, à leur implantation les unes par rapport aux autres et à l'existence de voies et de réseaux, peuvent être perçues comme appartenant à un même ensemble. »

Ainsi, des constructions nouvelles peuvent être édifiées en continuité de groupe de constructions traditionnelles ou de groupe d’habitation. Pour apprécier l’existence d’un tel groupe, il est nécessaire qu’il y ait plusieurs constructions. Celles-ci devront par leurs caractéristiques, leurs implantations les unes par rapport aux autres, et l’existence de voies et de réseaux, constituer un même ensemble avec un minimum de cohérence.

Bien évidemment, il appartiendra aux Juridictions du fond d’examiner au cas par cas en fonction des affaires s’il est possible de retenir l’existence d’un groupe de constructions traditionnelles ou d’un groupe d’habitation, lequel sera susceptible de permettre l’édification de constructions nouvelles en continuité. Cela étant, le Conseil d’Etat fixe ici une grille d’analyse claire pour mener cet examen.

Cette situation juridique devrait conduire les intervenants à être vigilants dans les décisions prises, pour sécuriser en amont l’émergence de projets. Dans le même temps, le contentieux des constructions nouvelles en zone de montagnes, souvent complexe, ne semble pas prêt de se tarir.